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2008年经济稳定紧急法案

《2008年经济稳定紧急法案》(英文:Emergency Economic Stabilization Act of 2008)是经美国国会参议院和众议院通过的法案,并于2008年10月3日由美国总统乔治沃克布什签署。法案涉及七千多亿美元的金融救援方案。

10月3日,继10月1日晚美国参议院(86票赞成、13票反对)高票通过救市新方案后,美国政府的救市计划终于在众议院(263票赞成、171票反对)的二次投票中过关,获得参、众两院通过。

本轮美国金融危机已经广泛地深入到了美国社会的各阶层、各领域,已经远不是金融领域内的问题了,所以,《2008年紧急经济稳定法案》也广泛地涉及了金融以外的领域。自从美国《金融服务现代化法案》实施以来,美国的金融业内部的银行、证券、保险、基金业务广泛地相互渗透,而金融各子部门、资产、业务类别的监管仍然还处于严重分散状态,尤其金融危机处理的职责仍然广泛分散,以至于发端于次级贷款、传播于资产支持证券市场、放大于资产衍生工具市场、渗透于金融、经济领域的全面危机,不得不建立一个广泛的紧急稳定法案来应对,这是百年金融、经济危机处理所未见的现象。

一、《2008年紧急经济稳定法案》的主要特点

(一)《法案》中经济稳定措施的层次、重点变化

现代经济金融干预措施通常为三个层次或三个级次,首先是中央银行的流动性支持措施,即通过中央银行的再贷款再贴现等资金注入方式,为流动性不足的机构提供支持;其次是财政部门或下属专门的救助机构提供问题资产购买、资产互换支持,将问题资产从问题机构中剥离,并进行相关的资产处置;第三是注资,从内部、外部获得资本注入,或通过购并、重组方式恢复问题机构的资本充足水平和财务健全性。《法案》主要规定了第二级的稳定措施内容和实施细则,其余第一级、第三级的措施只是略微提到,或重申、强调。经济稳定措施的重点也强调了第二级措施的内容,即通过财政手段的运用,实现稳定经济的目标。

(二)《法案》中经济稳定措施实施主体的变化

由于《法案》中的主要稳定措施是第二级的财政措施,所以,经济稳定措施的实施主体也主要是财政部及其下属机构,财政部长被授权制定实施本法案的政策、机制和程序,组建相关执行机构,拟定所购买的问题资产类别和问题机构名单,决定问题资产处置方式和处置价格。在财政部国内金融局内部建立金融稳定办公室,该办公室由一位助理部长负责,在部长领导下直接承办稳定评估、问题机构认定、问题资产购买、问题资产处置事务。

财政部长授命发布问题资产救助计划的指导原则,包括购买问题资产的机制、问题资产的评估和定价方法、选择资产管理者的程序、识别所购买问题资产的标准,等等。财政部长还需要制定对2008年3月14日前发行的问题资产(包括资产支持证券MBS)的担保计划,内容包括对问题资产的担保范围和收费标准,为实现本法案目标,财政部可向问题资产担保支付不超过资产面值100%的本金和相关利息。授权财政部对被担保的资产和机构收取担保费,并存入"问题资产担保融资基金",收费水平由财政部长按照预期的支付要求、实际分析和保护纳税人等条件确定。该基金的余额可以根据需要由财政部投资于国债、以现金持有或存款形式存放。

(三)《法案》中经济稳定措施监督的变化

在发挥原有监督机构职能的基础上(由总审计长负责监督法案授权的实施、资金使用,FBI负责问题机构中的欺诈、虚假陈述、渎职行为等刑事犯罪的调查),国会授权新建多家审查监督机构严格全面地监测、评估、报告法案执行情况和效果。

1、金融稳定监督委员会(FSOB)。其职责是评估本法案要求的救助计划实施情况,针对财政部长和金融稳定办公室相关政策的执行情况,包括人员的任命、需要购买的资产类别的设计、用于购买资产的工具结构计划,以及上述行动在援助房主维持产权、稳定金融市场和保护纳税人方面的效果。该委员会还应就财政部长行使本法案的权力提出适当的建议,委员会还应就任何可能的欺诈、虚假描述、渎职行为向该计划的特别总检察长或联邦总检察长报告。

该委员会由美联储主席、财政部长、联邦住房金融机构理事长、证券交易委员主席、住房与城市发展部长组成,主席由全体成员从财政部长以外的成员中选出。委员会在财政部购买第一批资产的两个星期后召开第一次会议,此后每月召开一次会议。该委员会还有权监督财政部长执行的政策是否与本法案一致、是否符合美国国家利益、是否符合纳税人的利益。如果必要,委员会可以任命一个信用评估委员会,负责评估资产购买权力行使情况。该监督委员会应以不低于每季一次的频度向国会专门委员会提交工作报告。

2、问题资产救助计划(TARP)的特别总检察长办公室。其负责实施和协调对财政部长决定的资产购买、管理、出售过程的审计、调查,并收集财政部长决定购买的资产清单、类别、原因等情况信息,收集管理问题资产的个人、机构的详细信息,汇总救助计划中的问题资产总规模、财政部簿计系统中问题资产规模、每一次资产处置、销售的资产数量、损益情况,收集担保合约的清单和规模。TARP特别总检察长按照忠诚度和公认的会计、审计、金融分析、管理分析、公共管理、调查能力标准选择,经国会认可同意后,由总统任命。其任免和职责还必须遵守《1978年总检察长法案》。

3、国会监管专家组。在立法机构内部设立专职监督小组,从社会聘请5位专家,负责评估金融市场和监管系统的最新状况,每月向国会提交本法案执行情况、效果和影响的报告和建议。并特别要求监督小组不迟于2009年1月20日前,向国会提交监管改革的特别报告,就监管系统的现状、有效性、改革原则、方向提出专门报告。

二、《2008年紧急经济稳定法案》对未来经济干预的影响

本轮美国金融危机甚至是经济危机,已经广泛地深入到了美国社会的各阶层、各领域,已经远不是金融领域内的问题了,所以,《法案》也广泛地涉及了金融以外的领域。《法案》可能对未来的金融、经济危机处理形成如下的影响。

(一)经济金融危机处理的全球化

由于金融全球化在市场全球化、分支机构全球化、资产分布全球化、资产价格影响的全球化方面的具体现实,美国金融经济危机在很大程度上已经扩大为全球金融经济危机。危机现象主要体现为全球性的区域金融市场动荡,全球性的同类资产出现大比例的违约和不良资产,吞噬了各类机构的资本,全球性的问题机构分布、倒闭和救助,导致了全球性遏制金融经济危机的协调性或自主性金融紧急干预行动。今后类似的主要国家金融危机,导致全球性的危机干预行动,可能成为一种全球性的常态。

(二)经济稳定措施实施主体的单一化

《法案》的一个突出特点是把经济稳定干预的权力和责任授予了一个机构,即财政部,而且在很大程度上把权力和责任赋予了财政部长。在财政部内部,也在国内金融局内建立金融稳定办公室,主要人员需要临时招聘。其他对金融稳定负有责任的联储、货币监理署、证监会、存款保险公司在经济稳定计划中都只是配角。尤其联储目前几乎没有了利率下调空间,完全成了一个提供流动性支持的机构,而存款保险公司几乎成了一个关闭、重组问题存款类银行的机构,其他的稳定措施几乎完全由财政部控制和操作。在本轮危机处理结束后,由于金融服务的全面混业带来了复杂的局面和风险关联,未来的金融监管也可能也高度统一和集中于单一机构,以便于监测、分析和处理全面的金融混业带来的复杂风险状况。

(三)经济稳定措施融资问题国际化

鉴于美国目前累积的国债水平和当年的财政、国际收支赤字水平都很高,严重制约了美国遏制经济金融危机的财政能力,所以,该《法案》明确要求财政部与其他国家财政部、央行,协调危机处理所需的融资问题,表明美国金融危机处理成本可能需要国际分担。无论危机处理融资以国债、货币互换、贷款形式获得,都需要主要国家之间的协调和配合。但奇怪的是美国《法案》并未要求财政部与国际金融组织协商融资问题,也许美国国会认为国际组织如IMF本来就是自己控制的机构。

三、危机后的改革领域和方向

本轮全球性的经济金融危机后,由于其影响深远和损失的惨重,可能导致一系列根本性的货币政策调控、金融监管和运作观念、经营方式的反思和改革。

(一)货币政策操作的反思

本轮美国危机起因于次级抵押信贷业务,放大于抵押资产证券化和相关衍生品的发行、投资方式,起因于传统业务,放大于结构化证券和衍生工具。尽管根本原因在于传统信贷业务的失控,但在这个过程中不当的货币政策操作起到了推波助澜的次要作用,表现为2001年来美联储在应对高技术(IT)泡沫时,快速的加息、减息、再加息节奏和幅度,消极地影响了信贷机构和借款人的适应能力,恰逢美国房地产十年来上升阶段,破坏了部分信贷机构和次级借款人对信贷风险利率风险的正确判断。因此,货币政策尽管是一个短期的总量控制工具,但并不适合于快速变化的操作,在每次操作的间隔,应该留出一定的时间,观察政策效果和让市场参与者适应利率的下降或上升周期。我们认为像利率这类工具,调整的频度不能高于每月一次的频率,否则负面的效果将不可忽视。

(二)金融监管的反思

本轮金融危机经历了从传统业务风险,通过结构化证券工具,再到复杂衍生工具的传播过程,跨越了信贷市场、结构化工具发行、交易市场、衍生工具市场等市场和交易环节。风险传递过程涉及了传统信贷机构、投资银行、保险公司、基金公司等金融机构。但就是在这么复杂的业务、机构、市场传递过程中,缺乏一个统一的监管者,可以有效监测、分析、评估和可靠地掌握风险的状况。这首先说明,在一个全面混业的金融市场内,需要一个掌握全局业务、机构、风险的监管者。其次,任何复杂的金融创新或工具,无论其数学过程和交易过程多么严密和精密,都需要把可能的例外条件考虑进去,至少要适度地控制各类例外条件同时发生的可能性。第三,任何金融业务都应该适度控制杠杆幅度,不能违背风险与收益成比例的经典原则,放任高杠杆度的套利、保险行为无限制地发生、发展。

(三)金融混业经营的构成与协调

1999年11月4日,美国通过了《1999年金融服务现代化法案》,彻底解除了银行、证券、保险、基金业之间的限制,允许不同金融机构跨越类别限制开展业务,由此出现了许多跨越传统金融业务界限的新景象。例如,投资银行不再专注于证券媒介和投资购并咨询服务,开始涉及高杠杆、高利润的杠杆贷款、投资基金、不动产投资或投机,推出较高收益的信贷违约互换、利率和汇率衍生品。部分保险公司也开始卖出信用违约互换等基于信贷业务的保险产品,并且投资于各类结构性产品。各类机构广泛地推出创新性的服务和产品,但并不接受严格的监管审查,业务方面也不需要详细披露自己的财务和资本状况。而且,少数高风险产品只是在极少数对手方进行交易,这样的机构一旦缺失一个,其他的机构必将难以幸存。这样的混业经营把各种不同的金融机构都通过信用、价格影响联系在一起,甚至把不同国家的金融机构、产品、价格联系在一起,形成了巨大的关联风险。因此,金融混业经营模式和监管必须进行重构和调整,原则是降低风险、增加透明度和适度的规模控制。

(四)金融全球化与监管的全球化协调

金融全球化的经营、资金流动、市场联动,加上单一储备货币汇率,必然要求国家央行、监管者的全球协调和配合,这在本轮全球性的市场波动和危机传染过程中,体现得更加充分。早在十年前就露出端倪的部分国家国际收支严重失衡,国际贸易失衡国民储蓄和消费的失衡,国家之间的储蓄和消费失衡,以及国别的财政赤字严重恶化的时期,尽管讨论较多,IMF也曾经召开过一个国际失衡问题的多边磋商和咨询会议,但除了发表一个会议公报以外,未能达成有约束力的协议或措施。而且,我们看到的是少数国家长期在货币汇率、国际收支和风险控制方面的严重缺乏自律,处理国际性失衡问题时的双重标准,以及危机状况下的主要国家之间危机处理行动的各自为政,自行其是。而现有的国际货币基金组织、国际清算银行、世界银行几乎未能发挥任何作用,G8、G20等跨国组织也未能发挥建设性的作用。危机过后,强化国际性的调控和监管协调,建立有约束力的协议、措施和标准,严格国别的自律和统一标准,应该是各国央行和监管者共同努力的方向。

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